一、关于政协民主监督的定性

　　关于民主监督的涵义，2004年修改的《政协章程》的表述是：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”

　　2005年的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，对民主监督的表述增加了两个内容：一是强调“在坚持四项基本原则的基础上”；二是指出是“政治监督”。今年全国政协起草的民主监督文件稿，也强调了政治监督问题。

　　为什么要强调政治监督？我记得当年起草这两个文件时，大家比较一致的看法是，改革开放以来，我国的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经被认定为我国的一项基本政治制度，依托这个基本政治制度的民主监督，一般而笼统地讲它的监督只是民主的，就明显不够了，应该承认这是一项政治制度性的监督。

　　在前不久开的成都会上，大家对这个问题作了进一步探讨。首先，从政治发展目标看，政协民主监督直接服务于我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的根本目标和任务，是发扬人民民主的重要形式。其次，从我国监督体系看，政协民主监督在整个监督体系中具有特殊而重要的地位。我国的监督体制，总书记在十八届四中全会上讲了八种形式。民主监督具有其他监督所没有的特点，属于国家权力体系之外、政治体系之内的一种监督。第三，从民主监督的作用和意义看，民主监督的实质是对公共权力的监督问题。因为监督的内容涉及“国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行”的重大政治问题，是关系“国家机关及其工作人员的工作”的重大原则问题，也就是国家公共权力能否健康运行、国家机关及其工作人员能否清正廉洁运用权力的大是大非问题。这种监督已经“嵌入”到我国的政治制度和政治架构之中，将权力置于人民监督之下。这就是毛主席当年回答黄炎培的，“我们已经找到了新路，这条新路，就是民主监督。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”这也是习近平总书记在纪念政协成立65周年大会上讲的，“人民对公共权力的监督，不仅表现在选举权上，即在民主选举时通过对候选人的投票表达自己的监督权利；而且更重要的是在日常政治生活中即拥有广泛而经常的知情权、参与权，通过参与民主决策和管理充分表达自己的监督权利。”

　　在成都会议上，还有一个问题讨论比较多，就是如何看待社会主义协商民主中“协商”和“监督”两个问题。有的同志主张要区分这两个不同的概念。他们认为，政治协商和民主监督是政协的两项职能，这在政协章程中有明确表述和具体规定，可在实际运作中，又存在边界不清的问题。比如，从内容上看，关于“国家和地方的大政方针”、“政治、经济、文化和社会发展中的重要问题”，分别出现在三项职能内容规定中，有交叉重复之惑，区别是不明确的；从形式上看，三项职能履行的形式有雷同，调查研究、协商讨论、调研报告、提案、建议案通用于三项职能形式，操作起来不易分清究竟是协商、监督还是参政。

　　我认为，首先要明确，政协三项职能之间是具有内在的关系的，完全分割开来是片面的，也是不可能的。无论是从政协历史发展看，还是从现实政协工作看，三项职能确实是你中有我、我中有你的关系。比如说，全国政协的双周协商座谈会，既有协商的内容，也有监督的内容，也是参政的一种形式，你很难说它只是履行的哪一项职能。政协的许多工作也都是这样。

　　同时，政协三项职能又是辨证统一的关系，既有联系，又有区别。做政协工作的同志，对这三项职能的区分还是清楚的。协商是商量问题、共议问题、沟通思想、同谋计策，协商中有不同意见的表达，也有各种观点的碰撞，但这不等于监督。监督是发现问题、监视事情、批评缺点、督促工作。从它的涵义看，政协民主监督一方面的功能是对既定的决策提出意见看法，另一方面是对执行中的政策措施进行检查和督促，但与协商不是一回事。不然，政协就不是三项职能，而只有协商一种职能了。

　　讨论中，有些同志谈到“监督主体”问题。不知道大家注意没有，所有的正式文件，都没有用“监督主体”、“监督刚性”、监督权、约束力、“民主监督法治化”的提法。为什么？我理解，从根本上说，还是因为在我国政治体制中，政协不是国家权力机关。政协民主监督是一种非权力性质的监督，不具有强制性。正如俞正声主席在十二届政协第一次常委会上说的，“政协的监督就是反映问题，提出建议和批评。如果觉得提出之后没有落实到位，可以再提。但一定要明白，政协不是权力机构，法律没有规定政协监督的事项有关方面必须解决。有的同志可能会觉得没有权力不过瘾，这是因为没有正确认识政协的职能，也是对思想的作用认识不足的反映。”

　　这里，我想起一件事，去年春节我代表政协办公厅去慰问一位老同志，他是建国之初政务院秘书处的一名干部，专门负责第一届政协大会秘书处工作。他给我讲，现在一些人，包括一些刊物登的文章讲，建国之初，政协的权力比现在大多了，现在政协越搞越弱了。其实这是一种误解。最初的人民政协，有两种组织形式，代表制人民政协和委员制的人民政协。最开始的中国人民政治协商会议第一届全体会议，是代表制人民政协，是暂时代替当时没有召开的全国人民代表大会。在政协第一次全体会议上，选举产生了两个委员会，一个是中央人民政府委员会，另一个是中国人民政治协商会议第一届全国委员会。这个委员会，从一开始就不是代行人大权力的权力机关，它是个与政府协议事情的机构。1954年，我国召开了第一届全国人民代表大会，正式的全国最高权力机关诞生了，曾代行人大职权的政协第一届全体会议显然就没有必要了。保留下来的政协是委员会制的，是一个协商机关。1954年通过的首部《中国人民政治协商会议章程》和组建的政协第二届委员会，在委员会构成，委员、常委和副主席以及副秘书长，其名额均未作硬性规定，只是规定政协委员由党派、团体推出的代表组成，也就是我们现在讲的“是协商产生的”，这跟党代表、人大代表产生是完全不同的。政协非权力机关性质决定了民主监督的特点。政协民主监督不是由选举产生的授权式、任命式的监督。政府是人大选举产生的，对人大负责，必须对人大报告工作，人大有人事任免权。政协就不一样，政协对党政没有授权和任免关系，没有代表们的选举基础。因此它就没有像法律监督、纪律监督那样刚性的监督权力。这是由我国政治体制最初的设计就决定了的。

　　?二、关于政协民主监督的内容

　　政协民主监督到底包括哪些内容，一直是有争论的。目前，也很难说形成了共识。研究这个问题，恐怕难以就事论事，需要从民主监督的发展史角度作一番清理。

　　建国之初，作为委员制的政协，从一开始就不是权力机关而是与政府协议事情的机构，并且没有明确具有监督职能。当年制定并实施的《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》都有明确规定。实际上，那时的中央人民政府委员会和政协全国委员会都具有多党派、多个民主阶级的统一战线性质，两个委员会的成员有很大的重叠性。因此，那时没有突出强调政协与政府之间的监督。直到1954年制定的政协章程，政协全国委员会的任务和职能仍概括为，“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项进行协商和工作。”政协的主要任务是协商。

　　互相监督的概念被引入政协，是中共八大确立了各党派之间“长期共存、互相监督”方针后的事情。当时，毛主席强调的是：各党派互相提意见、作批评。由于人民政协是统一战线组织，毛主席提出的“长期共存、互相监督”的方针，也就成为人民政协内部共产党和民主党派处理相互关系的方针。关于政协的民主监督，我们现在找到的最早依据，是1957年3月《人民日报》以《贯彻人民政协的新精神》为题发表社论，提出“人民政治协商会议是由各民主党派、各人民团体和各界民主人士共同组成的统一战线的机构，它将随着各民主党派的长期共存而长期存在；同时，它也是对我们国家工作进行互相监督的主要形式之一。”

　　改革开放以后，邓小平同志反复强调发扬社会主义民主的重要性。1979年，在政协第五届全国委员会第二次会议的开幕词中，他强调，中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。这一思想被写进了1982年通过的政协章程。随后，1989年中发14号文件，1995年中委13号文件，作了进一步明确规定。民主监督，一要坚持共产党和民主党派互相监督；二要坚持参加人民政协的各党派团体和各族各界人士对国家机关及其贯彻国家大政方针、地方重要事务、政策法令的情况，以及群众生活和统一战线中的重大问题，加强民主监督。就是说，民主监督有两类监督，这两类监督，内容不完全相同。所以，2005年中央5号文件和2006年中央5号文件关于民主监督的表述是不一样的。

　　2006年中央5号文件指出，政协民主监督的主要内容有四个方面：国家宪法、法律和法规的实施；重大方针政策的贯彻执行；国家机关及其工作人员的工作；参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。这里，没有包括政党相互之间的监督。今年起草的民主监督文件稿与2006年中央5号文件比，民主监督内容增加了两条：一是党和国家重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况；党和国家机关及其工作人员履行职责、遵纪守法，落实中央八项规定精神等情况。二是国民经济和社会发展规划，年度计划特别是其中重要约束性指标落实情况、财政预算执行情况、重大工程和重大建设项目实施情况。

　　民主监督包括政治建设、党的建设内容，这在过去文件中也写过，为什么过去做得很少，这两年全国政协又做起来了呢？关键是中央的重视和支持。2014年十二届全国政协第七次常委会就是以廉政建设为主题的。先请王岐山同志作报告，然后政协常委们自由提问，会议开得热烈而有序，各方面反响很好。实践证明，政协协商也好，民主监督也好，是广泛的，不仅仅是经济问题，政治建设、党的建设都包括在其中。习近平总书记指出：“总之，党抓什么，政协就可以配合抓什么，形成正能量。”

　　?三、关于政协民主监督的形式

　　《政协章程》明确规定：民主监督是“通过建议和批评的形式进行监督”。这一特点内在地反映着我国多党合作和政治协商制度的本质要求及统一战线内部“求同存异、体谅包容”的基本原则，是民主监督之所以为民主监督的一个重要表现。因此，不论我们在民主监督中采用何种具体工作形式，只要是属于建议和批评性质的，就是民主监督的有效形式。

　　1995年中央批转的政协履行三项职能的规定，对民主监督形式列了三大类：政协会议，政协视察、提案等经常性工作，参加中央有关部门组织的调查和检查活动。2006年中央5号文件，列了5种形式，但那基本上也可归纳为这三大类。

　　近年来，各级政协组织在完善民主监督形式上有了许多创新。我们在前段调研的基础上，作了一些归纳：

　　第一，调研和视察监督成为政协民主监督的主要形式之一，有必要单列一条。1955年毛主席倡导组织委员视察的重要用意就是为了开展监督。2006年中央5号文件提出视察是政协民主监督的一种主要形式。我们这次起草的文件稿，进一步规定，“政协应根据每次监督任务组织委员视察团……着重发现工作中的问题和不足，与地方及有关方面负责同志交换意见，提出批评和建议。”要真正落实这条还不容易。

　　第二，提案监督的作用越来越凸显，单列一条也是十分必要的。提案是政协工作中唯一需要有关方面必须答复的，现在它的作用越来越突出，特别是监督作用很大。广州市政协的“万里长征图”，被列为广东的第一号提案，对简政放权发挥了多大的作用呀！还受到李克强总理的表扬。这次民主监督文件明确规定：每年政协重点提案中应有民主监督性提案，并且推进提案内容和办理情况公开，开展评议。这些措施也是过去没有的。

　　第三，会议监督进一步拓展，特别是双周协商座谈会在民主监督中发挥了重要作用。每年都安排了一定数量的监督性议题，有关部门现场听取意见、互动交流，起到了沟通思想、交换意见、改进工作的目的。前不久，主席会议讨论民主监督文件，有的同志讲，关于协商我们这届政协找到了双周协商座谈会这样一个有效形式，监督能不能找到一种类似双周协商座谈会的形式？我觉得这个意见很有启发性。

　　第四，发挥界别监督作用也很重要。界别是政协最大特点之一。现在的问题是如何发挥界别监督的作用。这些年我们政协都是依托专委会来开展界别活动。但近年来，大家提意见，专委会委员构成才几百人，两千多政协委员中许多还处于“年委员”状况。这两年“两会”期间政协委员都提这个意见。有的地方在专委会设界别活动小组，但实践效果也不明显，还需要探讨。这次民主监督文件稿对地方创造的组织民主监督小组、开展民主评议等形式都给予了肯定。

　　四、关于政协民主监督的程序和机制

　　民主监督不具有强制性，但又要发挥重要作用，最关键的还是制度化。党的十八届三中全会决定指出，发挥人民政协的作用，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”这既是政协工作的重点，也是政协民主监督建设的重点。中央多次强调，全国政协要加紧制定民主监督文件，就体现了这一思想。这次起草的民主监督文件稿，写得比较细、创新比较多的还是监督程序和工作机制两部分。比如，重点监督议题要纳入年度协商计划，强调要报党委常委会议批准。比如，重点监督议题应安排政协主席会议成员牵头负责，主席会议听取监督情况汇报。比如，重点监督意见，党委或政府要专题研究，监督报告要由党政部门主要负责人牵头，专人办理。党政督查部门要加强对政协监督意见办理情况的督查。另外，把政协民主监督工作机制细化为知情明政、沟通协调、办理反馈、权益保障四个方面，提出12项具体措施。我们相信，这个文件批准出台后，将极大地促进政协民主监督工作。

　　上面我讲的，实际上是政协民主监督是什么、监督什么、怎么监督这三个基本问题。这些问题刚刚开题。冯友兰先生在《中国哲学史》结尾处有一句话，说人们总是要说很多话后才能沉默下来。我们现在还处在第一阶段，需要大家讨论争辩，说很多话后，才可能真正在民主监督问题上统一认识，形成共识。