一、海口市城市管理体制机制现状

　　近年来，海口市城市管理通过一系列的改革，取得了较好的成绩，管理模式逐渐由过去那种粗放型、问题式、运动式作法向精细化、预防式、常态化转变。

　　1、“大部制”改革构建了相对专业的城市管理组织架构

　　2009年，海口市实施“大部制”改革，组建了海口市市政市容委员会，加挂市城市管理行政执法局牌子，成为主管全市环境卫生、园林绿化、市政设施、燃气管理和城管执法的专门机构。市政市容委作为政府管理城市的责任主体与实施主体，负责全市市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政设施、燃气等五个方面的行政许可管理工作，担负着全市9大类288项行政执法管理任务。通过这次“大部制”改革，较好地整合了分布在十几个部门的城市管理职能，理清了职能不清、职责不明、执法难度大等问题，促进了各部门之间的沟通与协调，初步形成了我市的“大城管”格局。

　　2、强区扩权促进了城市管理重心下移

　　按照“条块结合、以块为主、重心下移”的城市管理体制改革思路，将大部分的执法权及其执法队伍下放至各区，构建了市、区两级综合行政执法新模式。经过两次强区扩权，进一步优化了市区两级资源配置，区级管理权限逐步放大，市区两级的管理活力逐步增强，“两级政府、三级管理、四级网络”管理模式的雏形初步显现。

　　3、依托“数字城管”建立了长效监督管理机制

　　我市的数字化城市管理系统始建于2009年。目前，依托“一个中心、一张网络、一套流程”的数字化系统，实现了对中心城区67万间房屋变化情况进行实时监控，通过对环卫、市政、园林等62万件市政市容管理设施部件的管理信息上图入库，为市政市容管理的扁平化和联动处置创造了条件。通过对违法建筑、市容环境、渣土运输等市政、园林、环卫、违规建筑现象实时监控，增强了纵向到底、横向联动、多渠道协作的功能，提高了城市管理的联动处置、应急反应和研判能力。

　　二、与福州南宁等部分省会城市治理管理城市的比较分析

　　通过与福州、南宁、贵阳、南昌以及收集到资料的一些省会城市在城市治理管理方面的对比分析，找出了海口与这些城市的差距与不足，这些城市管理的成功经验，值得借鉴。

　　1、城管的高位协调机制运行比较分析

　　各省会城市在机构改革中，十分注重整合市政市容、环卫、城管执法以及规划国土等部门的有关城市监管职责，从而加强了城市管理的综合协调和监督检查职能。如，福州、贵阳、南昌市都成立了城市管理委员会，将城管职能高度整合。贵阳市还由分管副市长任城管委主任，市城管局、生态委、住建局、商务局、公安局、市政府督查室等19个相关职能部门和各区政府均划入为成员单位，以求实现城市治理、管理决策高度协调，执行保障有力。南宁市则成立了城市管理局，并把市政工程、环境卫生等部门整合于旗下作为直属单位，以求实现高效协调管理。这四个城市的大部制改革不但实现了城管委的大部职责，减少了机构和人员，真正起到了大城管的作用。他们的城管委定期召开城管协调例会，研究协调解决有关问题，对全市城管工作进行统筹安排部署，使城市管理工作真正形成了合力，增强了动力。

　　我市于2009年也实施了“大部制”改革，成立市政市容委员会，加挂市城市管理行政执法局牌子。市政市容委成为全市主管环卫园林、市政燃气和城管执法等城市管理的专门机构，集中了大部分上游管理审批权。尽管市政市容委本身拥有对全市城管各个方面的协调指导职责，但因其同属政府局级单位，实现高位协调难度较大。特别是与公安等部门的联动协调更是难上加难。目前，城管的行政执法部门间配合与协作，主要通过市政市容委的联席会议制度实现。然而，这项制度的运行却不尽如人意。城管联席会议制度建立以来，除了成立初期召开过一次会外，就再没有第二次了，从而相关部门工作互相推诿，踢皮球现象经常发生。此外，市政市容委由于加挂了执法局的牌子，在“两块牌子，一班人马”的情况下，执法局审批、管养职能集中到了一起，致使市执法局事实上成为虚拟机构，市政市容委的职能和重点工作，事实上偏重于市城管执法局的职能工作。从而，全市城管的统筹、协调指导、监督考核等管理工作被弱化。如 “门前三包”的落实需要工商等部门的配合才能形成制约机制，但一直都是城管和街道在管理，没有工商部门的参与，对商户制约不够，从而落实不到位。

　　2、市、区两级政府的管理职责比较分析

　　近年来，以上省会城市对市、区两级政府的管理职责均作了较大的调整改革，构建起了新的市、区、街（镇）三级城市管理体制框架。如，南昌市将九个市直城管执法分局均下放到各相对应的城区政府，实现多项城市管理事权下移，使市管道路由原来的42条减少到21条。更主要的是，市区两级理顺了关系，明确了职责，十分清晰地界定了市、区、街（镇）职责。如，市级负责综合组织、协调、监督责任，按规定对各区实行月考核、季奖惩；区级则全面负起辖区里的城市综合管理工作，同时负责对各街（镇）辖区的城市综合管理工作定期作考核、奖惩；街（镇）成为管理职责调整的重要对象，即以街（镇）为主体全面负责所辖区域内的城市管理日常综合治理工作。南京市政府科学界定了市、区城市管理职能、权限与责任，权随责走、费随事转。明确了市级城市管理职责，主要是政策制定、规划编制、组织指导、综合协调、监督检查、综合考评以及行政管理、应急处置等7项行政许可以及一些跨区域的设施管养。同时，强化了区级城市管理责任。区政府作为第一责任人全面负责辖区的城市管理和执法，享有相应的管理权、审批权（不含市级7项行政许可）和执法权，要求区级政府要落实经费、强化管理、考核奖惩。

　　目前，海口市的市、区两级政府职责不够清晰，存在着交叉执法和互相推诿的现象。虽然2007年我市所出台的《关于创新市区管理体制实施强区扩权的决定》共下放了76项权力给区级政府，在2011年的第二轮强区扩权中，又下放了一些权能，并进一步明确了市区两级职责。即市一级政府要把工作重点放在履行“制定政策、加强监管”的职责上，区级政府要把工作重点放在依法管理本区内经济社会具体事务上。但是，从执行的效果上看不够理想，区里反映是选择性的放权，“烫手山芋往下丢”，“放虚不放实”，“明着是下放，暗中决定权还在市直各单位，难题、棘手问题总以一句‘属地管理’往区推，而问题源头的解决之道，解决之法紧攥不放”，“只下任务而不予资金支持”。比较明显的是在户外设置物审批、渣土管理等方面，广告牌审批权限、渣土运输、土地施工等审批权在市里，拆除违规广告牌、查处处罚渣土运输却由区执行等等。再之，市区两级执法仍存在一定职责交叉，导致市区两级城管部门互相推诿争利。如便民疏导点的审批就因市区争利而搁浅。

　　3、重心下移属地管理的比较分析

　　各省会城市普遍建立起了“条块结合、以块为主、重心下移”的城市管理新体制，将城管力量下沉，夯实基层管理队伍，有效地解决了城市管理中“街道悬空、社区真空”的问题，初步形成了“由市为主导、以区为核心、街道为主体、社区为基础、单位及居民共同参与”的城市管理新格局。如，南昌市将区级城市管理行政执法队伍编制和人、财、物全面重心下移，城管中队下到街（镇），强化街（镇）城市管理力量，并在全市56个街（镇）成立了“城市管理综合执法队伍”，负责街（镇）辖区内的日常城市综合治理管理，并由市、区财政各给30万经费保障。按照“区级全面统揽，街道担当主体，部门全力配合，实行综合执法”的原则，明确工作职责，建立起运行机制。针对社区里的城市管理工作无人员、无经费真空问题，他们在全市420个社区成立了“社区城市管理工作站”，每年每个社区由市、区各拔2万元，作为政府购买服务经费列支。贵阳市在解决城市基层力量不足问题上则是积极创新基层管理体制，将街道办事处撤销，成立社区服务中心，变四级管理为三级管理，实现经济管理与服务职能分开、行政职能与自治职能分开。原街道办事处撤销后其人员基本留在社区服务中心，仅将行政审批职能剥离。同时，将更多的公益性、群众性社会管理职能下沉到社区服务中心，从而切实消除了城市基层社会管理的“真空”和“盲点”。

　　近年来，我市也开展了重心下移、队伍下沉的改革工作，但效果不佳。区里仅是将城管执法队伍简单地派驻到街（镇），而财、物等资源没有保障到位，反而分散了执法力量，影响了执法效果。下放城管到街（镇）的做法并没有受到街（镇）的欢迎，街道普遍认为这是在推卸城管责任，增加街（镇）的负担。造成目前这种状况的主要原因，与把城管人员简单下放到街（镇），区局难以掌握下派人员的工作情况，队员出工不出力甚至不上班现象时有发生。同时,财不随人转，资源没有下沉到街（镇），街（镇）根本没有积极性。再加上所下沉的城管队伍普遍没有固定的办公场所，街（镇）管理难度大，街（镇）和城管队员之间互相推诿工作责任的现象较为普遍。故此，仅靠一支城管队伍纵到底但又不及边的管理办法是难以胜任繁重的城市管理工作的。

　　4、城市管理市场化运作的比较分析

　　党的十八届三中全会提出，推广政府购买服务。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。政府购买服务作为一种城市管理的新思路、新方向，被各级政府日益广泛地运用。我们所考察的四个省会城市在这方面已迅速推进，特别是环境卫生市场化程度非常高，政府不再投资购买处理垃圾的相关设备，不养环卫队伍，实行管干分离。如，福州市实行“一把扫把扫到底的作业模式”，全市43个街（镇）全部服务外包，环卫市场化率100%，并迅速开始向垃圾收运、园林绿化养护领域推进，园林绿化市场化率已达三分之二，户外广告拆除全部外包并推进夜市摊点公司化服务管理；贵阳市按照“全市统筹、数据分析、分级监管、专业运营、PPP模式”思路，引进北京环卫集团，进行大环卫一体化改革，打造“扫、收、运、处”无缝连接的环卫一体化管理模式，推进环卫作业产业化发展；南昌市主城区道路清扫保洁市场化率达到100%，垃圾处理与大型垃圾分类转运中心采用PPP模式项目建设，公厕管养全部实现市场化，垃圾处理全面实行市场化；南宁市积极推进城市绿化管养分离的市场运作模式，通过招投标的方式使社会化管护达总面积的一半。

　　近年来，我市也积极探索城市管理市场化运作并取得了一定的成绩。如，我市采用BOT模式与中电国际新能源控股有限公司合作的海口市生活垃圾焚烧发电项目，就达到了不错的效果。但总的来说市场化运作进展缓慢、比率较低。在园林绿化方面，从2014年开始，我市也通过招投标的形式，将19条道路及14条新接管道路绿化及公共绿地向有养护资质的企业发包养护，但仅占市管道路、公共绿地任务的30%。在环境卫生方面，我市城市道路的清扫保洁市场化率仅达41.8%，而且各区市场化率极不平衡，秀英区的环卫市场化率较高，而美兰、龙华区的主干道仍由区环卫部门直接清扫，仅小街小巷由市场化运作清扫，龙华区的市场化率仅20%，琼山则仍采取传统方式全部由环卫部门负责，缺乏市场化运行机制。在市政设施、路灯管养等领域，市场化率更低。与考察城市的距差很大。由政府直接管理环卫、园林等工作，投入高、产出低、效能差。

　　5、数字化城管平台建设的比较分析

　　目前，全国各城市都非常重视数字城管工作，无不利用“数字城管”这个小平台服务大民生，而且投入巨大。如，南宁市城市管理监督评价中心，是南宁市政府的直属正处级事业单位，内设七个科室；南昌市数字城管监督指挥中心为南昌市城市管理委员会直属机构，中心建筑面积约2000平方米，拥有长6.5米、高3米的DLP大屏幕，双屏工作电脑18台,普通台式电脑20台，工作人员60余人，两班轮流工作制，全天候保障城市管理问题得到及时快速处理。

　　我市的数字化城市管理信息系统已运行5年多，在城市管理工作中发挥了重要的作用。但是，该机构一直属于市政市容委下属的一个临时机构，员工工资低，巡查员工资仅为1372元，坐席员为1780元，不及政府聘请的网格员1800元的工资，造成人员严重缺位。如，现中心巡查员已由原来的250人减少到130人，坐席员由原来的25人减为13人，而且 24小时运行，承担着受理市民对城市管理的投诉及政府12345服务热线、纠风热线、监督在线、效能在线等办件，人员数量与所承担的工作量已不成正比，严重影响了工作质量和效率。此外，该系统硬件设施不配套，管理人员没有办公室，资料存放没有档案室，巡查员和指挥员没有会议室和业务培训场所，导致数字化管理工作难以规范和高效运行。

　　6、城市管理法规制度建设的比较分析

　　近几年来，随着依法行政进程加快，各城市十分重视法律法规建设，以制度建设来保障体制机制创新已成共识。如，广州、西安、深圳、昆明、南昌、乌鲁木齐、长沙等城市先后颁布实施了《城市管理条例》，为综合执法提供依据和保障。

　　我市目前综合执法的主要依据是2006年颁布的《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该法规在很多方面已不适应现在的城市管理实际，一是与专业部门出台的政策规定存在着职能方面相互交叉的问题；二是该《暂行办法》与海口市目前城市管理综合执法的具体职责不一致，目前的执法职责范围更宽，包括市容、环境卫生、园林、市政、环保以及全区的规划执法等9大类288项行政执法管理任务。执法范围的随意改变造成目前城管执法因定位不清、职能宽泛、部门间推诿扯皮、执法随意甚至扰民。

　　7、城市基础设施建设投入的比较分析

　　目前，各城市在提高城市综合管理水平的同时，还不断对城市基础建设升级改造加大投入。如，福州市财政每年用于城市管理的支出约占预算支出的5—6%，并逐年增加。近几年来，他们为了打造生态城市，仅用于公园建设的投入就达75亿元。南昌市城市管理经费也在逐年提高，2010年城市管理经费为4.42亿元，2015年为7.15亿元，其中，日常维护经费3.55亿元，城维专项经费3.6亿元。为了实施一江两岸亮化工程，政府追加投入了1.9亿元，对两岸设施进行改造、美化。南宁市从2012年开始，分两次投入8000万元和9700万元，改善环卫设备，机械化清扫率从20%提升至80%；2013年以来用于城市智能交通系统建设的投入达2.8亿元，用于交通设施基础建设达1.2亿元。贵阳市充分利用融资平台，积极争取中央资金和社会资本的参与，2009—2011年全市道路建设总投入近300亿元，完成了城市骨干路网的建设。以大投入促城市管理的大发展已在这些城市快速发展的实践中得到共同印证。

　　我市在基础设施投入上长期不足，欠账过多，给开展城市精细化管理带来较多较大困难。目前，全市城管执法部门除城管执法支队有独立的办公场地外，其余四个区城管执法大队全部以租用场地办公，中队以下基本没有办公场所，全市城管办公面积缺口达29282平方米，执法车辆缺口814辆。市政设施维修管养经费严重不足，每年拨付的管养经费只占定额标准的40—50%，而海口市主城区道路大部分建于90年代，因当时建设标准低，目前市区道路路面大部分出现不同程度的破损。绿化投入偏低，自2011年以来，政府投入公园建设资金仅为19784.5万元，仅占五年计划投资金额的19.66%，远远达不到规划目标的要求，后期要完成“十二五”规划绿化目标有很大难度。环境卫生基础设施建设与所承担的工作不相适应。如垃圾收集、运输车辆不足，全市200辆垃圾运输车中有85辆达报废年限仍继续使用，全市仅18台能正常使用的洒水车，道路机械化作业清扫能力低，仅为21%，垃圾收集站、公共厕所布点少。

　　8、城市管理考核监督机制比较分析

　　目前，全国多个城市都出台了《城市管理工作考核及奖惩办法》，利用城管数字平台，通过考核奖惩制度改善城市环境。南宁、南昌市城管委与各城区、开发区签订了城市管理工作目标责任状，考核内容包括城市综合管理工作的方方面面，考核排名及时在新闻媒体上公布。考核排名末位的单位，领导要说明情况并提出整改措施，对于年度连续3次考核排名末位的，还要根据干部管理权限由市考核办报请纪委监察部门对相关责任人问责。此外，南宁市还出台了《南宁市城市管理领域失信联合惩戒办法》，将行人闯红灯、企业违规排污等87项个人及单位的不良行为纳入失信记录并予公布，这些失信行为列入包括房产管理、交通运输和教育部门在内的15家单位的联合惩戒。贵阳市则是由城管委牵头组织市督查、文明办、爱卫办等多家单位，每月定期对各区、市城管局以及相关公司进行绩效考核，及时公布考核排名结果，及时整改问题。此外，贵阳、南昌等城市还建立城市管理“以奖代补”机制，结合绩效考核结果，从市财政划拨专项资金奖补各区用于城市管理工作，形成了经济激励、组织评价、行政绩效“三位一体”的综合考评问责体系。严格规范的考核制度，换来了这些城市良好的城市面貌。

　　我市原“五大办”也设计了一套考核监督制度，但没有很好的利用城管数字平台辅政，在考核监督执行过程中，因人为干扰因素存在着成绩虚化、排名不实的现象，不能真正体现各区各职能部门的管理实效，最终被迫停止，导致城市管理日常考核监督属于真空状态，数字城管的作用未充分发挥。近几年来基本上没有进行全市性的考核。责任追究体系的不健全，使得对执法人员不作为、慢作为、乱作为的行为没有追责到位，难以对执法人员行为形成有效约束。同时，由于必要的考核制度缺失，也造成了各政府部门在城市管理中的工作目标不够明确，工作措施不够扎实，难以形成齐抓共管合力。

　　9、城管保障机制建设的比较分析

　　政府投入是做好城市管理工作的根本保障。南宁市的财政每年用于道路绿化管养的经费安排不少于1200万元，且从2012年开始，又分两次投入8000万元和9700万元，增加环卫设备，并出台环卫工作福利待遇政策，确保环卫工人最低工资达1844元，人均增加了279元，增长17.8%。2010年又开工建设1550套“环卫公寓”公共租赁房，让环卫工人住进了环境优美设施齐全的高层住宅，列全国省会城市首例。福州市投入了2.89亿元巨资对全市道路清扫保洁作业进行招标，提高环卫保洁水平，同时加大了环卫机械作业设备、车辆投入，使全市道路机械清扫率从原来的60%提高至80%以上。此外，同时大幅提高环卫工人的收入，使环卫工人每月收入达2700多元。以大投入促进大突破，以大突破促进大发展已在这些城市管理快速发展的实践中得到很好的印证。

　　长期以来，我市绿化养护经费偏低，道路绿地养护经费标准为7.3元/平方米，与福州平均13元/平方米的标准相比偏低，而且财政每年都不能按养护定额标准拔付养护费，仅能按总预算的50—60%拨付。目前，21%的环卫道路机扫率与福州80%、南昌70%相比差距很大。再看看城市基层管理人员的收入情况，城市协管员工资平均约为1780元，数字巡查员1372元，网格员1800元，环卫工人1340元。社区管理人员主任级别2400元、副主任2100元、委员1800元，财政按社区人头每年每人5元的标准拨办公经费。较低的工资水平和工作经费导致这些人员极不稳定，且难以招到素质较高的工作人员，以致工作效率低下。

　　10、城管队伍建设的比较分析

　　全国各城市城管队伍普遍存在着人员年龄大、文化水平低，业务素质不高，队伍缺口大，大部分人员没有执法资质等诸多问题。针对存在的问题，许多城市采取了一系列措施，强化业务培训，提高队伍整体素质。如，福州市深入开展“四风”专项整治，重点整治执法人员作风粗暴、滥用职权、选择性执法、随意性执法等突出问题，效果颇大。贵阳市始终坚持每年不少于一次的集中轮训，并对执法队伍实施准军事化管理，参照部队军事化管理标准和模式，结合自身特点，研究制定了一系列符合城市综合执法队伍管理的规定、机制、措施，强化、规范执法监督工作，对重点、难点案件的督办，每年开展一次执法案件卷宗评议，处理一批违法违纪执法队员，端正队伍的作风，提高队伍的整体素质。

　　我市虽然每年对城管队员举办一次业务培训班，但培训工作没有得到应有的重视，流于形式，培训的效果没有评估，培训的考核成绩没有和队员的工资待遇挂钩，导致队员执法能力不高不到位，执法方式简单。更重要的是，日常的考核监督机制、追责机制不健全，难以形成对执法人员行为有效的约束力，队员占权谋私、寻租现象屡有发生。

　　11、公众参与城市管理力度的比较分析

　　城市管理工作难度大，需要公众的共同参与配合。福州市通过市民体验、绿化监督员、志愿服务、绿地认养、绿荫行动进社区、进学校、进单位等多种活动，充分发挥群众参与城市园林绿化的基础性作用，增强了群众的主人翁意识；通过开发推广“花满城”种花、养花软件，组织开展“花儿与少年共成长”等系列活动，掀起了全民共建花城的热潮。南宁市通过积极引导群众参与城市管理，切实形成城管共出力局面。规定每年的3月19日为城市管理公众参与日，发动市民献计献策，疏通市民献计献策渠道；组织人大代表、政协委员、市民代表建立政风行风评议监管员队伍，就城市管理问题进行问政，形成全民参与的良好局面；与新华社广西分社正式签署《合作备忘录》，确立战略合作伙伴关系，大力宣传城管方面的正能量，营造城管大家参与的良好氛围。贵阳市组建“三创一办”新闻采访队，发动万名普通市民开展义务监督，及时曝光和制止不文明行为。

　　我市对城市管理的宣传工作力度不够，未能有效动员社会力量参与城市管理工作。特别是，社区居委会一级还未真正动员起来，以至于社会对城管长期存在偏见，从而造成城市管理工作的被动局面。最典型的例子是，去年“威马逊”台风重创海口，大树倒塌、生活垃圾成灾，但没有看到市民自觉参与打扫、清运垃圾的行动，更甚的是，连自家小区门口的倒塌树木，也要等侍城管队员来清理。

　　三、海口城市治理管理滞后的深层次原因分析

　　城市管理水平能折射出一个城市的文明程度。当一个城市违章现象屡禁不止时，反映出城市管理处于失控状况，而失控的原因又是多方面的。

　　1、经济基础差发展水平低下

　　经济发展滞后是制约海口建设宜居城市的关键所在。海口作为全国最年轻的省会城市，是从一座边陲小城发展起来的。发展的基础差、目标高、起点低。近年来，虽然经济上得到较快发展，实力进一步增强。但与其他省会城市相比，经济总量偏小、实体经济少、综合竞争力弱，产业结构转型升级缓慢，从而发展水平偏低，进而支撑城管大发展、大建设的能力不强。如，地区生产总值、地方财政、固定资产投资、社会消费品零售总额等主要经济指标绝对值在全国35个大中城市中排名一直是倒数1、倒数2，增长速度在全国也偏低，欠发达的基本市情没有根本改变，与省会城市地位极不相称，“小、散、弱”的局面没有得到改变，在全国大中城市的竞争中越来越处于不利的地位，（见下表）

　　2、城市功能缺失历史欠账较多

　　由于我市经济总量偏小，财政基础薄弱，多年来财政对城市基础设施的投入较少，使得城市基础设施与城市快速发展的需求不匹配。例如由于土地确权工作缺失，土地征收迟迟不动或道路两侧征收不到位，造成我市范围内占有耕地和基本农田建房的现象大量存在。乡镇详细规划缺失，如江东片区，多年来政府从未出台过详细的村庄规划，村民在长期得不到政府新农村建设指导的情况下，为解决住房问题，造成违建。此外，我市在城市规划执行过程中存在着随意性现象，使得建成区建筑密度过大，许多大型建筑和生活小区没有足够的停车位和便民的集贸市场等，或未按规划要求同步建设，无法满足市民的基本生活需求和日益增长的消费者需求。许多群众日常需要的产品交易只好以街为市、流动贩卖。基础设施滞后客观上造成了流动摊贩屡禁不止，导致市容市貌管理的难度增大，矛盾加剧，也成为制约海口城市发展的“硬伤”。再加上城市道路规划建设滞后，路网不够完善，普遍存在着丁字路、断头路、畸形交叉口症状，一些道路排水设施老化、破损，部分路段雨季积水严重、交通信号灯设置不合理导致交通拥堵，老城区路面道路年久失修等，致使城市面貌易出“脏、乱、差”现象，管理成本高、难度大。

　　3、对城市管理的认识不到位

　　城市管理工作的重要性还没有真正在全社会形成共识。一是有关部门对城市管理工作重要性认识不到位，存在着重建设轻管理的思想，没有把管理放到应有位置，没有充分认识到管理也是生产力、也是投资环境。如在城市建设工程项目上往往投入巨资，但建成后其管理、保洁和维修等工作未能引起足够的重视。二是政府的宣传教育工作不到位，市民对城市管理认知度、支持度和主动参与度普遍不高，事不关已，高高挂起，甚至以自我为中心、我行我素的现象普遍存在。如占道经营、马路市场、乱停乱摆、乱搭乱建、乱排乱放、建筑工地乱象等问题屡禁不止，严重影响和制约着城市管理水平的提高。三是法律环境的建设不到位，这么多年来，没有形成一个城市管理的综合性法律法规，使得综合执法的相关问题一直未能理顺。

　　4、城市管理制度设计与执行刚性不够

　　一是制度设计刚性不够。如对城管公安的设置问题，海府办[2006]123号和海府办[2006]243号文件，就已明确在海口市公安局设立城市管理大队，负责办理在城市管理行政执法过程中出现的治安、刑事案件，为城市管理行政执法活动提供保障，文件要求每月定期向城管执法部门通报工作情况，沟通解决行政执法协作过程中出现的问题。然而，城管公安形同虚设，未能发挥应有的作用。又如，在市区两级相关职能部门工作协调问题上，具有管理权的工商、城管、公安等部门，在日常工作中缺乏协调，各自为政，对“马路市场”管理不到位。造成海口“马路市场”泛滥，“脏乱差”现象严重。全市只有71家农贸市场，而“马路市场”就有62家，不少马路市场是依附农贸市场生存，使得42家农贸市场不同程度受到“马路市场”的冲击。如琼山区的城东市场、金鹿市场；龙华区的汇鑫市场、城金市场等均受“马路市场”冲击严重，导致市场摊位出租率低，市场内合法经营户也因马路市场的影响而怨声载道。再如，责任追究体系不健全，处罚问责制度设计欠缺。对执法人员不作为、慢作为、乱作为行为没有追责到位，造成队员出工不出力普遍存在、寻租现象屡有发生。二是制度执行刚性不够。存在着领导打招呼、干涉执法、选择性执法等诸多问题。如，基层反映打击违法建筑，存在着人治因素较多，有只打农民违法建筑不打企业公司的违法建筑的情况等等。

　　四、加快海口城市管理体制机制创新的对策建议

　　通过比较分析，我们虽然看到自身的不足，但对未来充满信心。先进城市的改革模式和做法，对我市有较强的指导意义。我们认为，应遵循党的十八届三中全会关于深化行政执法体制改革的总体要求，按照孙新阳书记提出的以“双创”抓管理指示，结合海口城市管理的实际，着力从体制机制上解决海口城市管理“顽疾”。

　　1、以大视野创新机制促大变样，紧扣“三个定位”，在抢抓“三大机遇”中，全面深化城市管理体制改革，全面提升城市管理质量和水平，着力解决体制机制中存在的深层次矛盾，释放城市管理红利

　　紧紧围绕21世纪海上丝绸之路战略支点城市、大南海开发的区域中心城市、海南“首善之城”的“三个定位”，抢抓国家“一带一路”、海南省域“多规合一”和新一轮大规模推进棚户区改造的“三大机遇”，以创建全国卫生城市、全国文明城市为动力，全面深化城市管理体制改革。建议市委市政府及时出台《关于进一步深化城市管理体制改革的意见》，全面部署城市管理体制机制创新，全面提升城市管理的质量和水平，让深化改革释放出城市管理的红利。着力解决城市管理体制机制中存在的深层次矛盾，进一步理清管理职能，强化工作责任，充分调动市、区、街（镇）、社区等各个层面的积极性，力争用两到三年的时间创建“两城”，使海口市的城市管理水平有新的突破。让城市卫生管理及绿化、美化、彩化等方面发生明显变化，让所有市民都能切身感受到城市的发展变化，实现城市风貌、城市管理两个“大变样”。

　　2、理顺城市管理体制，建立统一高效的城市管理领导机构，实现高位监管，提高城市管理决策的科学性、权威性和综合协调性

　　切实构建“两级政府、三级管理、四级网络”管理体制，通过科学设计、调整市、区、街（镇）和社区城管职能、职责，推动城市治理、管理工作在体制设计上达到组织有方、指挥有力、协调高效、分权合理、职责明晰、运行顺畅之目标。具体讲，市级组织主要担负城市治理管理的规划编制、政策制定、制度规范设计、组织协调、监督考核和应急处置职能。可在原市政市容委基础上组建市城市管理委员会，区也根据现实迫切的需要成立相应的机构。城管委作为城管高位高效协调指挥机构，应指派一名副市长挂帅，并吸纳足够的市级单位和区政府作为成员加入，确保其发挥作用。同时，将市级现有城管职能机构（城管局、市政管理局、园林局、环卫局等）及其执法队伍的职能重新设计，本着“管理扁平化、重心下沉化、责任清晰化”的原则科学分权、授权，该合并的合并、该下放的下放、该放开的放开，只要有利于提高管理水平，降低管理成本，增强管理实效，就大胆做、大胆闯。区级组织主要担负城市治理管理的具体事务并充分授权街（镇）甚至社区行使力所能及的城管职能。同时，采取得力措施保障权责匹配，事财匹配，能位匹配。街（镇）社区主要做好区级予授权的事项。下一级为上一级负责，上一级为下一级提供各种必要保障，推动我市城市治理管理体制顺畅、活力迸发。同时，加强城管公安的建设与协作，建议城管公安队伍与城管执法部门合署办公，建立起与公安部门长期合作的联动机制，凡遇城管执法中暴力抗法事件，不得以治安案件处理；设立城管法庭，与相关司法权力保持有序衔接，及时处理城市管理涉法案件，积极通过司法途径解决目前存在的问题；为城市管理行政执法活动保驾护航，大力推进综合执法。

　　3、进一步简政放权，综合考虑各类管理事项实际，制定城市管理事权下放方案，激发基层发展活力

　　在不违反国家相关规定、管理权限的情况下，按照依法行政、权责一致、能放则放的原则，“人随事走、费随事转”，机构设置、人员编制和财力调配向区级倾斜，建议将市编办预算的空编首先安排到区、街（镇），做到该放就要彻底放，建议市级各部门真正摒弃“放一半留一半”的做法，不能审批权、资金在市里，管理权却在区里，不能只下任务而不予资金支持，权责分离，实现人、财、事相统一，资源下沉，把更多的公共资源、城市管理行政权力交由区级支配，方便企业和市民办事。要进一步科学界定市区两级职责和权限，明确市级政府该管什么，区级政府该做什么，赋予区级更大自主权，区级政府作为辖区城市管理的第一责任人，应实现城市管理责任全覆盖，管理区域全覆盖，市级部门加强指导和监督，制定统一相应的标准和制度，帮助下级部门解决重点难题。做到事事有人管，件件有着落。

　　4、继续推进城市管理重心下移、属地管理和执法关口前置，强化基层组织日常管理和公共服务职责

　　按照“以块为主、重心下移”的城市管理体制，将城管力量下沉，夯实基层管理队伍，调动街道社区参与城市管理工作积极性，促进社区城市管理工作落到实处，有效解决目前城市管理存在的基层执法力量分散、执法效率不高、权责不明晰问题。有两种管理模式供借鉴：一是将城管队伍下沉到镇，强化镇城市管理力量，编制和人、财、物全面重心下移，并在此基础上成立镇综合执法队，通过地方立法授予镇政府与其管理责任相适应的执法主体资格，镇综合执法队伍以镇政府名义执法，并由区政府负责考核监督。二是将城管队伍下沉到街作为区城管执法部门在街的派驻执法机构，以区城市管理部门的名义，具体负责辖区内行政执法工作，人员定期交流，城管执法队伍的人、财、物由街道管理，由街道与区城管执法部门共同考核。此外，针对社区城市管理工作无人员、无经费的真空状态，建议在社区成立“社区城市管理工作站”，主要负责辖区里的有关城管的巡查、发现、报告和指导、教育、劝阻工作，每年由市、区各拔一定经费，作为政府购买有偿服务列支予以支持。

　　5、按照建管分离、管养分离的现代城市运行管理模式，培育多元化作业主体，加快推进城市管理作业市场化运作

　　加大政府购买公共服务力度，尽快改变我市目前高投入、低产出、低效能状况。一是加大环卫市场化运作力度，实现环卫作业管建分离。可在原来部分发包清扫保洁业务基础上，选取几个片区推行“大环卫一体化”试点，将环卫清扫业务逐步全部推向市场。积极推动政府环卫管理部门职能转变，着力从繁重的具体事务中抽身出来，致力于市场监管及市场化运作规范建设，真正实现环卫工作“管干分离”。二是通过把投标方式引进国内先进的专业公司，积极推进园林绿化、市政设施等领域的建、管市场化改革。三是启动“城管公共服务外包”试点，在部分繁华夜市区实行公司化服务管理。即由中标企业充当“物业城管”，采用重点路段和区域的定点布岗、巡查等方式，以宣传、劝导、制止、服务等手段为主，配合城管执法队对“乱摆卖、乱张贴、乱停放、乱堆放、乱挂晒”以及夜间烧烤和街头乞丐等进行专项整治，通过公司化管理破解管理中的“老大难”问题。

　　6、建立健全城市管理工作目标责任体系，完善综合考评激励机制，实现考核长效化、制度化

　　进一步完善城市管理考核机制，制定城市管理考核奖惩办法，依托城管数字平台，为实施考核和奖惩提供真实依据。实行城市综合管理考核和专项考核相结合机制，引导商铺经营者，守规经营，激励各级政府、职能部门和单位增强责任意识，将责任落实到每个区、街道、社区以及每个单位、部门和每个企业、商户，并及时将考核结果在一定范围公示。对于考核排名末位的单位，限期整改；对于连续不达标的单位，对相关责任人实行问责；对城市管理中“不作为、慢作为、乱作为”的干部进行组织处理。同时，还要接受群众评议和新闻媒体等社会舆论监督，对群众和新闻媒体反映的情况和问题，及时调查核实，依法做出处理，并将调查结果和处理结果向社会公布。此外，还可学习外地建立城市管理“以奖代补”机制，建立城市管理诚信档案等等。逐步构建经济激励、组织评价、行政绩效“三位一体”的综合考核问责体系，每月通报，公布考核成绩，并对月度考核中连续末位三次以上的区政府（园区）、街道、单位领导实行问责，形成齐抓共管理的合力。

　　7、创新城市管理模式，引进信息化和数字化技术，构建大数据城管体系，推进城市管理现代化

　　一是做实“海口市大数据城市管理指挥监督中心”，切实解决该机构的编制问题，使之成为政府的正式机构，负责全市城管执法的派件、督查，并在城市应急状态下，提供管理技术支持。二是完善城管执法信息基础设施建设，加快数字化城管系统三期建设进度。三是实施城市管理行政执法信息资源整合，尽快完成公安部门“平安城市”路面监控视频系统和街道派件系统的建设并入，实现城区道路、出入口、校园周边、市场、公共复杂场所等部位的实时监控和信息共享。四是将所有的执法车辆装上GPS定位系统，为城市管理实施指挥和处置辖区内的热点、焦点和突发问题提供可靠的信息数据和针对性的执法依据。五是加快实现数字城管信息系统的转型升级。结合当前我市“大城管”的管理需求，应将数字城管系统平台由现在以受理和处置为主转型为以服务和监督为主，成为集监控、指挥、考核、评价等日常管理为一体的视频监控平台。充分发挥其指挥和监督的功能和作用，为城市管理行政执法提供高效服务。六是加强数字城管业务培训，提高办件处置效率，提升数字城管系统人员的素质和业务能力。同时，组织城管部门的领导、业务骨干参加数字化专项培训。

　　8、创新监管模式，因势利导、“疏堵”结合，破解城市管理难题，提高城市管理的精细化、规范化、标准化水平

　　采取“疏堵”结合综合治理的措施，切实解决乱摆乱放、占道经营、马路市场、违章夜市大排挡、“露天烧烤”等城市管理老大难题。一是按照“不影响交通、不污染环境、不干扰市民生活”的原则，规划先行，在市内选定部分空闲场地，由企业投资开办露天烧烤区等区域，按照经营业态将摊点因势利导就近迁入统一划定的场所，为摊贩腾出“生存空间”，最大限度地消除他们的后顾之忧。同时，完善城区摊点管理办法，对摊贩实行契约化管理，加强对摊贩的教育、引导，树立在维护社会公共权益前提下获取个人利益的意识，自觉在指定的区域合法经营。在这个方面，秀英区、美兰区已先行了一步，如秀英区2014年规划建设了美华路夜市一条街，主要用于容纳符合规范经营的秀华路和秀英大道上，夜间占道经营夜宵排档的困难户和残疾人，还将主城区四个农贸市场升级改造，缓解农贸市场周边占道经营现象；又如美兰区在海南大学北门规划了夜市一条街，把马路上的夜宵摊档集中到夜市一条街上，统一服装统一经营，并实行公司化进行严格管理。再如龙华区新增的农贸市场和肉菜市场全由政府建设经营，档口招租效仿廉租房的模式。二是有针对性地设定准入早市、夜市和周六、周日开放市场的条件，让那些真正生活困难的人员和家庭，例如40、50下岗人员，享受低保的特困家庭人员率先进入开放市场经营，以保证他们的生活收入。三是建立市、区、镇街三级联动和多部门联合工作机制，明确属地责任，加大行政执法力度，严厉打击占道经营，疏堵结合整治马路市场，规划保留符合市民需求的定点定时早夜市，坚决取缔违规的马路市场，清除“脏乱差”现象，着力在打造风情一条街、夜市消暑驿店等方面做文章，还可以以主、干道严禁、断头路规范”的原则，在城区的断头路设限定区域，允许一些小商贩在规定时间、规划地点摆摊，从源头上解决乱摆卖问题。四是建立失信惩戒管理制度，制定失信惩戒标准，构建信用监管体系，创新信用监管模式，搭建多层级远程监控管理平台，形成高效的非现场监管体系，实现电子信息化平台实时监管。

　　9、适应现代城市管理发展要求，建立完善城市管理法律法规，全面推进依法管理城市

　　切实通过地方立法的形式明确城市管理综合执法管理体制、职责范围、执法规范、执法配合等问题。加快制定《海口城市管理条例》步伐，力争早日出台，推动城管职能重新梳理，明晰城管权限，减少目前部门间的推诿扯皮，进而解决长期以来城管执法因定位不清、职能宽泛，执法随意、执法扰民等问题，为城市管理提供法律依据和保障。加强城市管理实施细则的制度建设，出台政府规章，如建议尽快出台建筑垃圾管理处置规定，乱张贴小广告管理处罚规定，禁烟规定和垃圾分类处理规定，以及门前三包管理办法，统一小区垃圾桶摆放规定（垃圾屋规划），便民疏导点管理办法等。

　　10、参照部队军事化管理标准和模式，加强城管队伍建设，加强执法监督，全面提高执法管理水平

　　一是切实对不能适应城管工作的人员进行分流、转岗，同时尽可能的按建设部有关标准配置执法队员和城管执法协勤人员，向社会公开招聘一批高素质的人才充实到城管队伍中来。二是按照国家行政执法机构的装备配备标准，统一执法标志标识，落实执法办公场地设施，配齐执法装备设备。三是强化专业技能培训，不断提高管理者自身的业务水平。参照部队军事化管理标准和模式，对城管队员实施准军事化培训和管理。四是进一步强化内部管理力度，建立和完善相关的配套制度并严格执行规范队员的执法行为，确保清正廉洁，并用“以奖代补”方式，奖励表彰先进。五是加强执法监督，主动将城管执法的具体职责、执法依据、执法范围、执法程序、监督电话、投诉信箱和城管人员的工作纪律、行为规范以及服务承诺的具体内容等采取多种形式向社会公开，自觉接受社会各界和广大市民的监督，夯实城市管理工作最为基础的人力基础。按建设部有关标准配置执法队员和城管执法协勤人员。 

　　11、着力加强城市管理和基础设施规划建设及其修复修补工作，完善城市功能，不断提升城市品位

　　切实把违法建筑管控、农贸市场建设、公园（含街心公园）建设、公厕建设、垃圾处理、公交建设、道路维护以及环卫机械化作业等各项指标编入“十三五”规划。目前我市正在开展对全市4496条小街小巷道路和城市基础设施的调查摸底工作，建议待调查摸底结束后立即启动修补和修复工作。同时，采取包括PPP、EPC建设模式在内的措施，保障以上项目与资金落实到位，推进规划顺利实施；切实依照建设海绵城市和地下综合管廊城市的标准，重视优先选用新型透水性材料，提升市政、园林、道路、桥梁等新开工项目质量；加强西海岸段海洋特色资源利用与包装，逐步将其打造成国家海洋公园。

　　12、充分调动社会资源，推进城市管理工作社会化，建立各类社会组织参与城市治理工作机制

　　以创建全国文明城市和国家卫生城市为目标，一是要推进新闻媒体城管宣传工作常态化、经常化，通过广泛的宣传和引导，不断提高市民群众对城管工作的关心度和支持度。二是大力弘扬城管正能量，不畏曝光反面事例，引导全社会对城市美好形象的自觉维护。三是紧紧围绕市民普遍关心的、急需解决的占道经营、乱搭乱建、渣土撒漏等城市管理突出问题，开展城管法规宣传教育，环境脏乱差有奖举报活动，发挥人人都是“街头拍客”的作用，提高公众的自觉意识、参与意识以及环境保护意识。四是根据不同人群和对象，深入不同的群体或单位进行“遵守城管法规，争做文明市民和城市是我家管理靠大家”为主要内容的宣传引导，努力提高市民的文明意识，促使广大市民养成维护城市形象的良好习惯，增强市民的自我维护、自我监督、自我管理“自治”意识，让“人民城市人民管，管好城市为人民”的理念深入千家万户，为城市管理创造良好的社会环境。五是大力倡导社会参与城市管理，探索多元化社会治理模式。如通过座谈会、问政会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式引导市民参与城市治理管理活动。成立“城市管理志愿者协会”等社会组织，促进城市管理全民共建共管共享。

　　13、根据管理标准发展变化，健全城市管理经费投入保障机制，加大财政投入提高管理水平

　　一是按照“双创”的目标要求，加大财政投入，以大投入促进大突破，以大突破促进大发展。二是合理安排环境卫生、市政设施维护、园林绿化、城市管理执法等各项经费，并随着经济发展逐年提高，解决城市管理经费严重不足问题。三是提高一线城管协管员、环卫工人的相关待遇，保障他们的生活水平，激发工作积极性。同时，提高一线城管队员的收入，应参照现有公安干警制订岗位津贴、补贴和节假日加班补贴制度。